A implementação do sistema de pedágio eletrônico sem cancelas, conhecido como free flow, vem provocando uma nova onda de controvérsias jurídicas no Brasil. O modelo, que promete mais fluidez e modernidade nas rodovias, já está em funcionamento em alguns trechos e deve ser implantado em breve na BR-040, administrada pela concessionária Elovias, segundo revelou reportagem do Correio da Manhã (edição de 07.10.2025).
O plano de concessão, assinado com a presença do ministro dos Transportes, Renan Filho, e da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), prevê a instalação de pórticos de leitura automática entre Rio de Janeiro, Juiz de Fora e Belo Horizonte. Mas, apesar do discurso de modernização, o sistema já enfrenta resistências.
O Ministério Público Federal (MPF), por conta de outras rodovias, ajuizou ação civil pública pedindo que sejam suspensas as multas de trânsito aplicadas por inadimplência no pagamento do pedágio eletrônico, sob o argumento de que o free flow não é um pedágio em sentido jurídico, mas sim um serviço de comodidade prestado ao consumidor — uma ferramenta tecnológica que viabiliza o pagamento automático, sem a necessidade de parar o veículo.
“O sistema de cobrança eletrônica não tem natureza jurídica de pedágio, uma vez que constitui um serviço alternativo oferecido aos motoristas para evitarem congestionamentos em vias laterais, sem o objetivo de angariar recursos para a manutenção da rodovia. É dessa classificação que deriva a ilegalidade da aplicação de multas para eventuais usuários inadimplentes”.
A questão, entretanto, vai além da tecnologia: ela atinge o cerne do direito tributário e financeiro, ao desafiar as fronteiras entre imposto, taxa, preço público e ainda atrai questões do direito do consumidor.
Imposto, taxa e preço público: categorias que definem o papel do Estado e do cidadão
O artigo 145 da Constituição Federal estabelece que o Estado pode instituir impostos, taxas e contribuições de melhoria, que são chamadas de espécies tributárias. Pedágio não entra aqui no contexto. Esses três tipos de tributos diferem pela origem da obrigação e pela contraprestação envolvida, não cabendo mais aprofundamentos, embora dotados de obrigatoriedade.
O pedágio, por sua vez, situa-se fora do campo tributário — configura um preço público não compulsório (não obrigatório).
O imposto: dever sem retorno direto
O imposto é uma obrigação sem contraprestação específica por parte do Poder Público. O cidadão paga porque a lei impõe, e o valor arrecadado financia atividades gerais do Estado. O IPVA — Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores — é o exemplo mais evidente no contexto rodoviário: ele incide sobre a propriedade do veículo, e não sobre o uso das estradas. Assim, mesmo quem mantém o carro na garagem deve pagá-lo.
A taxa: serviço público compulsório
A taxa pressupõe um serviço público específico e divisível utilizado o simplesmente à disposição do contribuinte, ou o exercício do poder de polícia, como a fiscalização sanitária ou ambiental. Durante décadas, o Brasil adotou a Taxa Rodoviária Única (TRU), criada em 1969, para custear a manutenção das rodovias federais. Por sua natureza obrigatória e ausência de voluntariedade, a TRU foi considerada tributo — e acabou extinta pela Constituição de 1988, sendo substituída pelo IPVA, para evitar bitributação, uma vez que uma mesma situação não pode ensejar simultaneamente a cobrança de taxa e imposto, conforme o art. 77, § único, do Código Tributário Nacional (CTN), reforçado pelo Súmula Vinculante nº 29 do Supremo Tribunal Federal (STF). Além disso, A substituição da Taxa Rodoviária Única (TRU) pelo IPVA foi, em essência, uma manobra política marota: ao trocar uma taxa por um imposto, o Estado deixou de ter a obrigação de aplicar os recursos exclusivamente na manutenção das estradas. Como os impostos não têm destinação específica, o governo passou a poder usar livremente a arrecadação, ampliando sua margem orçamentária sob o pretexto de modernização fiscal (art. 167, inc. IV, da Constituição Federal). Ou seja, como regra, o dinheiro arrecadado com impostos ingressa no orçamento geral e não pode ser carimbado para um fim específico.
O preço público: pagamento voluntário
O preço público — categoria à qual pertence o pedágio — é uma contraprestação voluntária por um serviço público explorado sob regime de direito privado, geralmente por concessão.
No caso do pedágio, o motorista paga não porque é obrigatório ou não lhe resta alternativa, mas porque decide utilizar determinada rodovia, configurando uma relação contratual e não tributária.
O pedágio como preço público e o precedente do STF
O Supremo Tribunal Federal (STF) definiu o pedágio como preço público no julgamento da ADI 800/RS, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 11/6/2014 (Informativo STF nº 750). Nesse julgamento, o STF entendeu que o pedágio é uma tarifa, espécie de preço público, e não um tributo, pois não é cobrado compulsoriamente de quem não utilizar a rodovia. Em outras palavras, é uma retribuição facultativa paga apenas mediante o uso voluntário do serviço. Justamente por não possuir natureza tributária, e sim contratual, consolidou-se no STF a tese de que o pedágio é preço público decorrente da utilização voluntária de rodovia explorada por concessionária.
Dois elementos justificam essa natureza jurídica:
- Voluntariedade do uso – paga quem decide trafegar pela via;
- Contraprestação direta – o valor se refere ao uso concreto e se destina especificamente à manutenção, sinalização e conservação da rodovia.
Por isso, não há obrigação legal universal de pagar pedágio: quem opta por rotas alternativas não deve nada ao concessionário.
Do pedágio tradicional ao free flow: uma mudança tecnológica, não conceitual
O free flow permite a cobrança automática proporcional à distância percorrida, substituindo as praças fixas por pórticos com sensores e câmeras. Mas, segundo o MPF, não possui natureza jurídica de pedágio, mas de serviço opcional de comodidade, ofertado ao motorista para evitar congestionamentos em vias laterais. Assim, o não pagamento não poderia ser tratado como infração de trânsito, mas sim como uma relação contratual de consumo, regulada pelo Código de Defesa do Consumidor (CDC) e pelo Código Civil.
A polêmica surge porque motoristas inadimplentes vêm sendo autuados com multas de trânsito, o que o Ministério Público considera ilegal. Para o órgão, trata-se de inadimplemento contratual, não de infração administrativa.
A promotoria lembra que, na Rodovia Presidente Dutra (BR-116), mais de 1 milhão de autuações foram registradas em 15 meses, somando cerca de R$ 268 milhões em multas, o que poderia levar milhares de condutores ao superendividamento.
>>>A posição do Ministério Público e o debate político
Segundo o MPF, o free flow é um “serviço alternativo e de conveniência oferecido ao usuário para evitar congestionamentos”, e não um dever público sujeito à punição estatal.
Logo, as penalidades automáticas seriam abusivas e inconstitucionais, pois converteriam o serviço opcional em obrigação compulsória.
Na reportagem do Correio da Manhã, o deputado federal Hugo Leal, que participou da cerimônia de assinatura do contrato da BR-040, também manifestou preocupação:
“Sou um dos maiores críticos da tecnologia. É preciso esclarecer o usuário antes de aplicar o sistema. Na Dutra, o modelo gerou confusão, e o mesmo pode se repetir na BR-040.”
A concessionária Elovias e a ANTT, por sua vez, defendem o projeto e afirmam que ele reduz custos operacionais, melhora a fluidez e permite cobrança justa por trecho percorrido.
O plano inicial prevê implantação entre os quilômetros 102 e 152, na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, com expansão futura até Belo Horizonte.
>>>Entre o preço da estrada e o preço da legalidade
A distinção entre tributo e preço público não é apenas teórica: dela decorre quem pode cobrar, como cobrar e o que acontece se o motorista não pagar.
- O IPVA é um imposto — obrigatório e geral;
- O pedágio é um preço público — pago apenas pelo uso;
- O free flow, se mal enquadrado, pode se tornar uma zona cinzenta entre o direito do consumidor e o poder de polícia administrativa sujeito à sanção.
O desafio jurídico é garantir que a inovação não distorça os limites da legalidade.
O que deveria ser uma comodidade ao motorista não pode converter-se em fonte de penalidades automáticas nem em tributo disfarçado de tecnologia.
Conclusão
O debate sobre o free flow revela que, mais do que tecnologia, o país precisa de segurança conceitual e transparência jurídica. Saber onde termina o tributo e começa o preço é essencial para proteger o usuário e preservar a coerência do sistema jurídico brasileiro.
A modernização das rodovias deve servir ao cidadão — não transformá-lo em devedor involuntário de um sistema que confunde conveniência com obrigação.
Como destacou o Correio da Manhã, o tema ultrapassa a engenharia viária: ele marca uma nova fronteira entre mobilidade, regulação e cidadania.
RASJ
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